2024年1月19日，中国证监会举办新闻发布会，其中一个专题是有关注册制改革的，证监会发行司司长严伯进先生、机构司司长申兵先生、综合业务司主要负责人周小舟先生、上市司司长郭瑞明先生出席发布会。证监会相关官员表示，推进股票发行注册制改革，是党的十八届三中全会确定的重大改革任务。
综合业务司主要负责人周小舟：
各位媒体朋友下午好，下面我先向大家介绍一下股票发行注册制改革总体情况。推进股票发行注册制改革，是党的十八届三中全会确定的重大改革任务。过去在核准制下，股票发行上市的制度包容性不强，价格管制比较严，发行上市标准、流程透明度不高，也出现过权力寻租等乱象。各方面对推动改革的呼声很高。党中央、国务院高度重视注册制改革。习近平总书记在2018年11月5日首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，在上海证券交易所设立科创板并试点注册制，标志着注册制改革正式拉开帷幕。
5年多来，证监会认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进，坚持问题导向、目标导向，在各方面和全社会大力支持下，先后在科创板、创业板、北交所试点注册制，2023年4月推广到全市场。同时，推出“深改12条”，以注册制改革为龙头，一揽子推进资本市场新一轮全面深化改革，资本市场服务实体经济和科技创新的质效不断增强，科技型企业成为新上市企业的主力，带动了社会资金更多向科技创新领域聚集。从市场各方反映的情况看，注册制改革给资本市场结构、生态、透明度等方面带来了全方位、深层次变化，在资本市场改革发展史上具有重要意义。
关于注册制改革的内涵及原则
境外成熟市场普遍实行注册制，但没有统一的模式。在改革之初，证监会就明确提出注册制改革3原则。一是尊重注册制基本内涵。注册制改革说到底是要处理好政府与市场关系，我们始终坚持市场化法治化改革方向，推动市场各方归位尽责，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。
二是借鉴全球最佳实践。坚持尊重市场规律，综合研究借鉴境外成熟市场实行注册制的通行做法，建立健全以信息披露为核心的注册制架构，开门搞审核、全程受监督；秉持严格监管执法的理念，压实发行人及中介机构责任，严厉打击欺诈发行等违法行为，进而带动上市公司质量提升和中介机构尽职尽责。
三是体现中国特色和发展阶段特征。我国资本市场处于初级发展阶段，发行上市机会比较稀缺，市场参与主体不够成熟，法治诚信环境还不完善。特别是个人投资者超过2.2亿人，这是哪个国家都没有的，是最大的国情市情。针对这些特点，我国注册制形成了一系列具有中国特色的制度安排和监管政策。比如，板块定位，统筹一二级市场平衡，对是否符合产业政策加强审核把关等。
应当讲，注册制改革是一场从底层逻辑到思想理念、行为方式的深刻变革，涉及资本市场入口与出口、一二级市场、投融资、立法与执法等各领域全链条，绝不是个别人讲的“注册制就是将IPO审核从证监会搬到交易所”。我们坚持注册制改革3原则，并贯穿于改革各方面和全过程，在实践中逐步走出了一条试点先行、先增量后存量、以板块为载体的具有中国特色的注册制改革之路。总的看，注册制主要制度安排已基本定型，资本市场基础制度实现系统性重塑，市场对法治的敬畏之心更强了，市场生态不断净化，中小投资者合法权益更加受到保护，监管部门自身的透明度更高、各种约束更强了。
关于注册制改革的几个重点问题
全面实行注册制落地已有9个多月，目前相关制度安排运转总体平稳有序。下面，我着重就注册制下透明度、监管执法和基础制度完善等情况，和大家作个交流。
关于透明度。公开透明是资本市场公信力的根基所在。注册制改革以来，证监会及交易所始终坚持“开门办审核”“开门办监管”，将核准制下发行条件中可由投资者判断的事项尽可能转化为信息披露要求，全面清理“口袋政策”与隐形门槛，审核注册的标准、程序、结果等全部向社会公开，主动接受社会各方面监督。同时，着力加强监管执法全链条透明度建设，让权力在阳光下运行。构建简明科学的规则体系，发行、上市、机构等条线监管规则及稽查处罚结果均向社会公开。
针对改革后公权力变化特点，证监会坚持刀刃向内，推进自我革命，加快监管转型，构建覆盖发行上市全流程立体化监督制衡机制，改革完善上市委、并购重组委委员人员组成和运行机制，严肃整治影子股东、政商“旋转门”和“逃逸式辞职”，进一步削减离职人员身份价值，严肃查处一批典型案件，打造廉洁的注册制。
关于全面加强监管执法和投资者保护。实行注册制，绝不是放任不管、一放了之，而是从事前事中事后全链条各环节加强监管执法，管得更严，管得更准。境外成熟市场对发行上市的监管安排虽然有一些差异，但都秉持严格监管的理念。在我们这样一个新兴市场，更要坚持严字当头、一贯到底。
一方面，注册制绝不意味着放松质量要求，而是审核把关更加严格，不是谁想发就发、想发多少就发多少。坚持“申报即担责”，严惩“带病闯关”“一查就撤”。另一方面，实行注册制必须严刑峻法，重典治乱。我们坚持“零容忍”打击欺诈发行、财务造假等严重违法违规行为，推进构建行政处罚、民事赔偿、刑事追责立体化惩戒约束体系，保护投资者合法权益。推动建立中国特色证券集体诉讼制度并逐步常态化，完善证券期货行政执法当事人承诺、先行赔付、欺诈发行责令回购等制度并推动相关案例落地，形成示范效应。
关于基础制度建设。资本市场的市场属性极强，规范要求极高，实行注册制必须坚持依法治市，全面加强制度建设。注册制改革以“建制度”为主线，统筹推进一揽子关键制度创新。法治建设方面，近年来，新证券法、刑法修正案（十一）以及《中共中央办公厅 国务院办公厅关于依法从严打击证券违法活动的意见》等发布实施，资本市场法律制度体系的“四梁八柱”基本建成，大幅提高了欺诈发行、信息披露违法追责力度，从根本上扭转了资本市场违法成本长期过低的局面。定价制度方面，我国新股发行长期处于“卖方市场”，合理定价始终是个难题。注册制改革以来，我们注意平衡各方诉求，着力构建市场参与者充分博弈的新股发行定价机制。
主要包括：不对新股发行价格设行政性限制，健全以机构投资者为主体的询价定价配售机制，引入差异化跟投制度，加强对报价行为的监管。交易制度方面，以市场化便利化为导向，着力提高交易的有效性与稳定性。优化涨跌幅制度，完善盘中临时停牌制度，引入“价格笼子”机制，抑制非理性炒作。优化融资融券及转融通机制，促进市场多空力量平衡。退市制度方面，注册制畅通入口的同时，必须拓宽多元化退出渠道。2020年，我们启动新一轮退市制度改革，全面完善退市标准，简化退市程序，拓宽多元退出渠道，加大退市监管力度。退市改革以来，已有104家公司强制退市，是改革之前10年的近3倍。
加强评估总结提升，推动股票发行注册制走深走实
要看到，在我国这样一个新兴市场搞注册制，涉及深层次的利益关系调整，市场参与者有一个适应的过程，制度安排需要在实践中评估完善，市场环境变化也会对改革带来新的考验。下一步，证监会将深入贯彻中央金融工作会议精神，紧紧围绕加快建设安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场这个总目标，坚持市场化、法治化的改革方向，进一步全面深化资本市场改革开放，坚持注册制改革3原则，坚持以信息披露为核心，坚持注册制的基本架构和基本制度安排，依法全面加强从严监管，推动股票发行注册制走深走实。
注册制改革本身是一个不断发现问题、解决问题、探索完善的过程。我们将密切跟踪分析注册制实施效果，动态开展制度评估，认真倾听市场声音，不断优化制度安排，推动建立更加成熟更加定型的资本市场基础制度体系，更好发挥资本市场枢纽功能，更好服务中国式现代化的大局。
新华社记者：市场各方对注册制改革从严监管非常关注。请问能否具体谈谈？
综合业务司主要负责人周小舟：
注册制改革以来，证监会始终秉持依法全面从严监管的理念，并贯穿于资本市场监管的全链条各环节。下面再具体介绍一下。在事前，坚持质量优先，强化发行监管，严把IPO入口关。综合运用辅导验收、审核问询、多要素校验、现场督导、现场检查、投诉举报核查等多种方式，督促发行人和中介机构切实提高信息披露质量。
加强穿透式监管，对IPO申报企业的股东核查全覆盖，严厉打击违规代持、以异常价格突击入股、利益输送等行为。进一步压实中介机构“看门人”责任，注册制改革以来，证监会已对从事投行业务的69家证券公司、381名责任人采取了监管措施，特别是对问题严重的5家证券公司暂停保荐业务，对55名从业人员认定为不适当人选，行业机构合规意识明显增强。
在事中事后，加强上市公司持续监管，接续实施两轮提高上市公司质量三年行动方案，深入开展上市公司治理专项行动，集中整治财务造假、违规占用担保等突出问题，取得积极成效。我们还正在推动建立资本市场防假打假综合惩防体系，持续加大违法成本。同时，我们深入贯彻《中共中央办公厅 国务院办公厅关于依法从严打击证券违法活动的意见》，建立健全中国特色证券执法司法体制机制，严厉打击欺诈发行、财务造假等严重违法行为。注册制改革以来，证监会查办各类案件近1900件，向公安移送涉嫌证券期货犯罪案件近600件，坚决查处康美、康得新、紫晶存储、泽达易盛等一批大要案，向市场传递了“零容忍”净化市场生态的强烈信号，监管震慑力明显增强。
中国证券报记者：随着全面实行注册制，A股常态化退市逐步形成。但也有市场观点认为，A股退市率不高。请问证监会有何评论？
上市司司长郭瑞明：
2020年底，中央深改委审议通过了新一轮退市改革方案，沪深证券交易所修订了退市规则。改革方案充分考虑了我国国情、投资者结构特点、市场承受能力和经济发展阶段，强调分类施策，既完善了强制类退市指标和流程，也畅通了多元化退出渠道，力求平稳推进。
改革3年来，共有127家公司退市，其中104家强制退市，强制退市数量是改革以前10年的近3倍，呈现两个特点：一是面值退市显著增多，去年面值退市的数量接近全部退市公司的一半，市场优胜劣汰的自我调节机制开始形成；二是重大违法类退市增多，去年8家公司因达到重大违法标准进入退市程序。这些公司的退市带动中介履职、投资理念、市场生态发生了深刻变化，总体符合改革预期。
我们也关注到市场上“A股退市率不高”的观点。退市改革的核心是坚持“应退尽退”，在退得下的同时还要退得稳，也并不是退得越多越好。以美国为代表的境外市场退市是以私有化、被其他上市公司吸收合并为主，是自愿退市为主，有些市场自愿退市占总退市比例超过90%，真正强制退市的比例也不高。这些公司退市是自身公司战略考量，主动作出的市场化选择。A股强制退市的公司不少，但重组退市、主动退市案例大幅度少于境外市场。
下一步，证监会将继续深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照改革要求持续巩固深化常态化退市机制。一是继续畅通多元化退出渠道，支持通过吸收合并等方式有效整合资源，推动完善破产重整制度。二是严格执行退市规则，坚持“应退尽退”，严厉打击退市过程中伴生的财务造假、操纵市场等恶意“保壳”行为，维护退市制度的严肃性。三是坚决防止“一退了之”。公司及相关方违法违规的，即使退市也要坚决追责；违法违规行为给投资者造成损失的，支持投资者运用《证券法》规定的各项赔偿救济举措，维护自身权益；推动退市公司依法、有序进入退市板块，保护投资者知情权和交易权等基本权利。
证券时报记者：再融资政策落地后实施效果怎么样？
发行司司长严伯进：
2023年8月底和11月初，证监会和交易所两次向市场介绍了优化再融资的监管安排，包括限制破净、破发等情形企业再融资，要求必须在用好用足前次募集资金的前提下才能再融资，等等。核心是从严从紧、扶优限劣。一方面加强逆周期调节，对再融资提出进一步严格要求，维护一二级市场平衡发展，另一方面满足上市公司的合理融资需求。
市场能够看到，优化再融资安排落地以来，再融资公告预案和受理家数少了，说明上市公司实施再融资更加审慎理性了。同时，核发批文数量明显下降，去年9月-12月核发95家批文，较前8个月月均减少40%，严格把关的监管导向更加鲜明。启动发行和再融资募集资金也少了，去年9月-12月，募集资金月均271亿元，较前8个月下降43%，逆周期调节和扶优限劣的效果正在显现。
21世纪经济报道记者：对于加强IPO监管，能否再详细介绍一下？
发行司司长严伯进：
注册制绝不意味着放松把关。可以说，发行监管更加严格，对IPO企业的质量要求更高。试点注册制以来，证监会和交易所从保护中小投资者权益出发，持续向市场传导从严监管理念，申报企业和中介机构都切身感受到责任和压力。试点注册制5年来审结的1000多家企业中，撤回和否决比例近四成，坚决把“带病闯关”和不符合条件的企业挡在市场大门之外。
实践中，证监会和交易所坚持从严审核，综合运用审核问询、现场检查、专项核查等手段防范财务造假，强化内控和公司治理要求，关注持续经营能力，精准执行产业政策，整治信息披露中的过度包装、“伪创新”等问题，强化发行定价等行为监管，维护市场秩序。同时，我们坚决落实“申报即担责”，对审核和现场检查发现问题的发行人、中介机构，按照问题性质，该整改的整改、该问责的问责、该移送立案的移送立案。
注册制一大变化是更加透明化阳光化，市场行为以及审核的程序、规则、结果都是公开的。这既有利于约束市场行为，也有利于增强发行监管效果。
中国新闻社记者：融资融券新规实施效果怎样？如何进一步强化对各类违规行为的监管？
机构司司长申兵：
融资融券制度推出10余年来总体保持平稳运行，在促进价格发现、平抑市场波动、抑制“炒新”等方面发挥了积极作用。前期限售股出借融券问题引发市场关注，为维护市场公平，打击各类不当套利行为，证监会加大了对限售股出借融券的监管力度。2023年10月，发布通知取消上市公司高管及核心员工通过参与战略配售设立的专项资管计划出借证券，并适度限制其他战略投资者在上市初期的出借方式和比例。新规发布后，证监会通过加强穿透式管理、现场检查、监管处罚等方式督促证券公司严格落实新规要求。总体看，政策落实效果符合预期。
截至目前，融券余额较新规实施之初降幅达23.4%；战略投资者出借余额降幅更大，达到35.7%。此外，新规发布后存在高管战略投资者的新股上市，上市初期均未发生出借，说明新规的落实效果是良好的。
下一步，证监会将始终坚持投资者利益优先原则，强化监管执法，从严查处违法违规行为，欢迎市场各方共同监督规定执行。
第一财经记者：去年8、9月份，证监会发布了减持新规，沪深证券交易所发布了执行口径。请问实施情况如何？是否影响创投机构运作？
上市司司长郭瑞明：
减持制度是资本市场的一项基础制度，关系市场平稳运行和健康发展，制度设计的逻辑是严控大股东、实际控制人减持，包括各种绕道减持；对各类私募股权创投基金投资股份减持，实施了差异化的政策。去年8月27日，我会在充分听取市场建议的基础上，进一步规范股份减持行为，要求破发、破净或分红不达标的上市公司，其控股股东、实际控制人不得通过二级市场减持。9月26日，两所发布配套业务通知，进一步明确了执行口径。这些规定主要是进一步严控控股股东、实际控制人减持，督促其专注公司经营，提高回报投资者的能力和水平。
总体看，我国市场的股份减持制度相比境外市场更严。按当前指标测算，沪深共有近2300家公司控股股东、实际控制人减持受到限制。一些控股股东、实际控制人还主动终止减持计划。对于各类违规减持，我会及时责令改正，相关主体主动购回并向上市公司上缴价差收益；情节严重的，依法处罚，维护了减持制度的严肃性。
为引导更多创投机构投早投小，促进资本形成，我会早在2018年就发布了《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》，2020年又做了修订，私募股权创投基金投资期限越长，减持限制越少。这一政策2020年以来没有任何改变，并将长期保持稳定，以促进“募、投、管、退”良性循环。
中国基金报记者：如何促进融资端与投资端平衡发展，推动注册制走深走实？
机构司司长申兵：
证监会一直以来高度重视融资端与投资端动态平衡，2019年启动股票发行注册制改革后，我们在保持IPO常态化的同时，大力发展权益类基金、加大中长期资金引入力度，积极培育主动稳定的长期投资力量。
从融资端看，近五年A股IPO总额2.2万亿元，再融资总额3.8万亿元，合计融资总额约6万亿元。我们资本市场只有不断有新的优质公司上市，才能保持这个群体一池活水，这个基石才能不断夯实。从投资端看，我们加强投资端建设，积极推动各类投资者加大对A股市场的投资力度。
公募基金、养老金、保险等中长期资金合计持有A股流通市值从6.4万亿元增长至15.9万亿元，增幅超1倍，持股占比从17%提升至23%。权益类基金从2.3万亿元增长至7万亿元，占公募基金规模比例从18%提升至26%。北上资金持A股流通市值从0.7万亿元增长至2万亿元。个人投资者持有A股流通市值从10.8万亿元增长至22.1万亿元。资本市场投融资两端总体保持平衡发展。与此同时，投资者回报持续增强。近五年A股累计分红8.4万亿元，分红金额超过当期融资额；公募基金累计盈利2万亿元，分红2.2万亿元。我们不存在只重视融资，不重视投资。
在推动注册制改革走深走实的新阶段，证监会将全面对标对表中央金融工作会精神，进一步确立以投资者为中心的市场发展理念，进一步深化改革，促进投融资两端协调发展，持续提升资本市场吸引力和投资者长期回报。
文章来源 ｜ 证监会发布
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